Informe sobre avances de implementación del Punto 1, Reforma Rural Integral

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La necesidad de realizar transformaciones en el campo colombiano que permitan disminuir la inequidad, la exclusión social y el atraso productivo tuvo cabida en el Acuerdo de Paz, el cual incluye un conjunto de medidas que al ser desarrolladas en forma integral deberán producir una transformación del sector rural en beneficio especial de pobladores y regiones tradicionalmente olvidadas por el país, propiciar su integración, disminuir la pobreza y la desigualdad, y contribuir a reversar los efectos adversos de décadas de conflicto armado.

Para ello se establecieron medidas que permiten el acceso y mejoran el uso de la tierra, formalizan su tenencia, y garantizan la seguridad jurídica con miras a lograr un mejor ordenamiento del territorio. Y desde una mirada de paz territorial se priorizó un conjunto de municipios seleccionados entre los más golpeados por el conflicto y el atraso para implementar los PDETs, con una visión de largo plazo y amplia participación de la ciudadanía. Y finalmente se estableció la creación de un conjunto de planes sectoriales que buscan el cierre de brechas mediante la mejora de las condiciones sociales, económicas, ambientales y productivas de la población rural del país.

A treinta meses de la firma del Acuerdo ha habido algunos avances y se han presentado dificultades en su aplicación; y subsisten retos en materia del desarrollo normativo que necesariamente debe acompañar el conjunto de reformas, sobre todo en materia de la implementación propiamente dicha de las medidas acordadas.

De la verificación realizada por esta Secretaría Técnica durante el período de este informe se puede concluir que por tercer trimestre consecutivo no ha habido avances en la implementación del primer tema de la RRI, esto es, el Acceso y Uso de la Tierra; ni en los proyectos legislativos pendientes de aprobación relacionados con el tema.

Concluido el trámite y aprobado por el Congreso el Plan de Desarrollo queda claro que en el mismo se abordan algunos de los puntos necesarios para el desarrollo de la RRI, así sea de forma parcial. Tal es el caso de la creación del Sistema Catastral Nacional Multipropósito o algunas metas en materia de formalización; pero no son tratados otros temas como el Fondo de Tierras, las Zonas de Reserva Campesina, la creación de la Jurisdicción Agraria y el Ordenamiento territorial y ambiental, aunque algunos son abordados por la política de estabilización
“Paz con Legalidad” o por los planes de acción de las entidades encargadas de los diferentes aspectos.

“De la verificación realizada por esta Secretaría Técnica durante el período de este informe se puede concluir que por tercer trimestre consecutivo no ha habido avances en la implementación del primer tema de la RRI, esto es, el Acceso y Uso de la Tierra; ni en los proyectos legislativos pendientes de aprobación relacionados con el tema.”

De otra parte, el PND incluye algunos aspectos relacionados con el catastro que no coinciden por completo con el proyecto de ley presentado durante el procedimiento de fastrack, el cual no fue aprobado aunque contaba con previa discusión en la CSIVI; ni con lo establecido en el Conpes 3859 de 2016. Las diferencias más importantes están en el componente institucional, que asignaba al DNP la función de autoridad reguladora, adscribía el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- a esta entidad en su carácter de gestor catastral nacional, el cual mantenía competencia en materia de geografía, cartografía y agrología, así como las de definición de límites entre entidades territoriales.

En cambio en lo que se aprobó dentro del Plan el IGAC es autoridad catastral con funciones de regulación, prestador por excepción y custodio de la información catastral; y reduce la meta de completar el catastro a nivel nacional en 2023 establecida en el Acuerdo y en el proyecto de ley no aprobado, a una más modesta: lograr 60% de la actualización catastral a 2022. Y en consonancia con lo establecido en el PND, el Gobierno Nacional aprobó el 26 de marzo de 2019 el Copes 3958,Estrategia para la implementación de la política pública de catastro multipropósito.

En materia de acceso a tierras el PND no establece metas ni avanza en una estrategia para la conformación del Fondo de Tierras. Por su parte, la Agencia Nacional de Tierras -ANT- en su Plan de Acción 2019 establece como metas entregar 240 predios por medio del subsidio integral de tierras y cubrir 900 solicitudes de adjudicación de baldíos. Pero la forma como se plantean las metas (número de predios o de solicitudes) no permite una comparación con las establecidas en el Acuerdo de Paz, por cuanto están planteadas en hectáreas.

En cuanto a formalización de tierras para el año 2019 el Plan de Acción prevé siete u ocho mil predios de pequeña propiedad rural formalizados, en cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014 de la Corte Constitucional. Así mismo, plantea otra meta de alcanzar 9.800 hectáreas de propiedad privada rural formalizadas, meta muy baja comparada con el compromiso del Acuerdo de formalizar siete millones de hectáreas. El PND propone como metas de formalización 23.294 “títulos formalizados sobre predios privados” y 6.325 “títulos formalizados que otorgan acceso a tierras.”

Tampoco se avanza en materia de creación de la Jurisdicción Agraria, ni en la creación o fortalecimiento de las Zonas de Reserva Campesina. En el primer caso se está a la espera de la comisión que el Gobierno Nacional creará para revisar experiencias nacionales e internacionales en la materia, ilustrando su decisión. En el segundo las ZRC no son objeto de metas o lineamientos en el PND, y en el Plan de Acción de la ANT los productos relacionados aparecen con metas y recursos en cero.

Aunque el PND afirma haber alineado sus metas con el Plan Marco de Implementación, este informe analiza las otras tres metas trazadoras del Marco relacionadas con el punto 1 del acuerdo, y las compara con las establecidas en el PND, y se ha encontrado lo siguiente:

  1. En materia de pobreza las metas del PMI son la erradicación de la pobreza extrema en la zona rural y la reducción en un 50% de la pobreza multidimensional en zona rural en un período de quince años. El PND en el Pacto por la Equidad establece metas precisas de reducción de la pobreza extrema y de la multidimensional en zona rural. Sin embargo, el énfasis en la disminución de la pobreza extrema no se hace en la zona rural ni en los municipios PDET. Las metas de reducción en el cuatrienio en vez de contribuir a disminuir el peso de la pobreza rural en la pobreza total, lo aumenta. Y mientras que en la situación de base las personas en pobreza extrema en zonas rurales son 48,6% del total en pobreza extrema del país, en 2022 serán el 54,3%; y las personas en pobreza extrema en municipios PDET que en la línea de base representan 55% del total del país, en 2022 serán el 60%. Algo similar sucede con la pobreza multidimensional: con el indicador de IPM, el peso de los pobres rurales en el total de pobres del país pasa de 47% a 56,9%.
  2. Alfabetización: la meta del PMI es la erradicación del analfabetismo en zona rural para el 2031. Las bases del PND señalan una tasa de analfabetismo de 12,1% en zona rural en 2017, frente a 3,4% en zona urbana. Sin embargo, no establece meta alguna y se asigna al Ministerio de Educación Nacional la definición de una línea de base y de la meta correspondiente a partir de los resultados del Censo Nacional de Población de 2018.
  3. Finalmente, el PMI establece como meta trazadora la atención universal de niños y niñas en la primera infancia. Aunque el PND establece metas globales y afirma que se dará prioridad a las áreas rurales, no se plantean metas específicas que permitan evaluar el avance hacia la cobertura universal.

La falta de avances en los últimos tres trimestres en el punto 1, y las metas y cambios reglamentarios finalmente aprobados en el PND relacionados con el mismo, permiten prever un lento paso en la implementación de las medidas para el acceso y uso de la tierra rural. Tampoco se observaron avances en materia de implementación de los enfoques étnico y de género.

El segundo tema analizado es el relacionado con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial. Durante el período concluyó la etapa de planeación participativa y quedaron aprobados los 16 Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) en las 16 subregiones priorizadas para este fin.

Tanto en la política de estabilización del Gobierno Nacional como en el PND la principal apuesta para la implementación de los PDET es la llamada Hoja de Ruta Única (HRU), que en el artículo 281 del PND se estableció como un instrumento de la política de estabilización, para articular en los 170 municipios, los PATR, los Planes Nacionales Sectoriales e Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo y de Reparación Colectiva, el Plan Marco de Implementación, los Planes territoriales y los de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral creadas por la Ley 1941 de 2018, estos últimos cuando exista coincidencia territorial y temporal.

“Entre los principales retos en este proceso se encuentran alcanzar programas de desarrollo territorial que no sean una sumatoria de obras y proyectos, sino que construyan y reproduzcan capacidades de concertación, ordenamiento y gestión común del territorio. Esto implica la consideración de los enfoques transversales contenidos en el Acuerdo (étnico, de género y derechos de las mujeres, de reparación), y algunas de las apuestas centrales como el papel que debe jugar la economía campesina, familiar y comunitaria.”

De acuerdo con el PND la coordinación de la HRU está a cargo de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación como entidad que dará los lineamientos para la articulación de los proyectos, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación -DNP- y la Agencia de Renovación del Territorio -ART-. La HRU deberá tener un acuerdo de inversión y un cronograma. Y aunque estos son un instrumento creado por la Ley 1448 de 2011 de Víctimas y Restitución de Tierras, en el articulado aprobado se mencionan como derivados del Acuerdo de ejecución anualizado para cada subregión, en los cuales se identificarán proyectos, responsables, compromisos y fuentes de financiación.

De todas formas la información recibida por esta Secretaría permite afirmar que las Hojas de Ruta Únicas estarán concluidas hacia mayo de 2020. La etapa que se inicia de diseño e implementación de la HRU marca una nueva fase del proceso en la cual los avances no serán muy grandes en el corto plazo, pero sí deberán dar pautas sobre el camino para que los PATR se concreten, esto es, lograr la armonización de instrumentos y mecanismos de planificación de distinta índole y origen y la orientación de los recursos para avanzar en su implementación territorial.

Entre los principales retos en este proceso se encuentran alcanzar programas de desarrollo territorial que no sean una sumatoria de obras y proyectos, sino que construyan y reproduzcan capacidades de concertación, ordenamiento y gestión común del territorio. Esto implica la consideración de los enfoques transversales contenidos en el Acuerdo (étnico, de género y derechos de las mujeres, de reparación), y algunas de las apuestas centrales como el papel que debe jugar la economía campesina, familiar y comunitaria. El desarrollo de las HRU a partir de las metas e indicadores del PMI y la articulación de los PATR con medidas de acceso a tierras y con los Planes Sectoriales, aún no aprobados en su totalidad, son necesarios para el éxito de la implementación territorial.

Finalmente, el tema tres se refiere a los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral -Pnrri- instrumentos diseñados para el desarrollo de políticas sectoriales destinadas a erradicar la pobreza extrema, disminuir la desigualdad y las brechas entre el campo y la ciudad. Hasta el momento no se ha concluido el diseño de ellos, y por supuesto no se ha iniciado su implementación. El PND recoge algunos de los planes sectoriales ya aprobados como el Plan Nacional de Vías para la Integración Regional, y propone su implementación. En otros casos, como en el Plan de Riego y Drenaje, el PND (art. 255 a 261) incluye, como lo hizo con el catastro, algunas modificaciones pero no aborda en su totalidad los cambios a la ley de Adecuación de Tierras previstos en el Conpes 3926 de 2018 que contiene la política de adecuación de tierras 2018-2038, incluidos en el Proyecto de Ley en trámite en el Congreso de la República, con lo cual se pierde una oportunidad de dar a la política de ADT una visión integral del desarrollo rural.

“En materia de planes de desarrollo productivo el PND no menciona, en general, el PMI ni el Acuerdo de Paz, aunque algunas de las metas propuestas pueden estar relacionadas con la implementación. El reto más importante de este tema está en concluir la formulación de los Planes Nacionales Sectoriales, tanto los previstos por la política de estabilización como por el Acuerdo; y la especificación clara en términos de formulación como de financiación de sus vínculos con los distintos pactos del PND (por ejemplo, plan de educación o de salud rural), así como los cambios que el propio PND implica.”

En cuanto a los planes de desarrollo social el PND recoge parcialmente las metas establecidas en el PMI. Por ejemplo en cuanto a creación de modelos de salud diferencial para zonas con población dispersa. La meta sin embargo es baja: pasar de 1 a 4 municipios con dicho modelo, lo que representaría el 2,4% de los municipios PDET. Como en el caso de la pobreza las metas establecidas en indicadores de salud tradicionales como la tasa de mortalidad infantil -TMI- (en menores de 5 años) por Enfermedad Diarreica Aguda -EDA-, no contribuye al cierre de brechas: en el documento de bases del PND la relación entre las TMI entre zona rural y la total del país pasaría de 1.73 en 2016 a 2.09 en 2022.

En educación el PND incluye un acápite específico sobre educación rural. Plantea la necesidad de definir e implementar una política al respecto, que priorizará en los municipios PDET teniendo como meta el logro de una tasa de cobertura bruta de 100% en educación media en dichos municipios.

En vivienda rural el PND hace un cambio de importancia: le quita la competencia al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la traslada al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que hasta ahora mantenía competencia solamente sobre la vivienda urbana, lo cual puede impactar el desarrollo del Plan Nacional de construcción de Vivienda Rural (Decreto Ley 890 de 2017), y las resoluciones que lo reglamentan, puesto que el PND ordena la definición de una nueva política.

En materia de planes de desarrollo productivo el PND no menciona, en general, el PMI ni el Acuerdo de Paz, aunque algunas de las metas propuestas pueden estar relacionadas con la implementación. El reto más importante de este tema está en concluir la formulación de los Planes Nacionales Sectoriales, tanto los previstos por la política de estabilización como por el Acuerdo; y la especificación clara en términos de formulación como de financiación de sus vínculos con los distintos pactos del PND (por ejemplo, plan de educación o de salud rural), así como los cambios que el propio PND implica (por ejemplo, en los planes de vivienda rural), son los retos más importantes de este tema 3. Más que en la definición formal de los planes, cabe insistir en que las disposiciones acordadas en el Acuerdo de Paz para cada uno de los sectores estén contenidas en la planeación sectorial que se desarrolle como resultado del PND, con la necesaria priorización en el sector rural y en los municipios PDET, cuando se trate de planes generales sectoriales.


91 Tomado del Sexto informe trimestral de verificación de la implementación del A.P. – Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional –CINEP/CERAC- Esta versión: 20 de junio de 2019