La sustitución de cultivos de uso ilícito, la paz y el pretexto de la seguridad nacional

07-La-sustitución-de-cultivos-de-uso-ilícito

El Gobierno Duque, obstáculo para la implementación del punto 4 del Acuerdo de Paz

La característica fundamental del Acuerdo de Paz es el ser una política de Estado. Y en tal sentido ¿puede una política de gobierno constituirse en obstáculo para la implementación de una política de Estado? Los teóricos de la Ciencia Política coinciden en señalar que las políticas de Estado sobreviven a los cambios de gobierno, ya que éstas son el resultado de un consenso duradero establecido entre un Estado y la oposición. Este tipo de consensos se inscriben, dicen ellos, en lo que se podría llamar “Razón de Estado”, y como tales están protegidos por lineamientos políticos y constitucionales que son incompatibles con situaciones de captura del Estado por élites económicas, poderes extranjeros o un gobierno en particular.92

Sin embargo, lo que se observa es que el gobierno Duque se ha constituido en obstáculo para la implementación de lo acordado. Desde su posesión, amparado en el marco normativo que rige la actual política antidrogas,93 retomó los instrumentos jurídicos que le permiten securitizar 94 los programas que se desprenden del Acuerdo Final y de este modo continuar con la criminalización de las comunidades afectadas con los cultivos de uso ilícito, reactivar la fumigación área, posiblemente con glifosato y darle un tratamiento policivo a los consumidores de sustancias sicoactivas.

En los documentos “Paz con Legalidad” (2018), “Ruta Futuro: Política Integral para enfrentar el problema de las drogas” (2018) y “La Política de Defensa y Seguridad para la legalidad, el Emprendimiento y la Equidad “(2019) del Gobierno Nacional, se puede apreciar el comienzo de reformas sustanciales al punto 4 del Acuerdo Final que se constituyen en obstáculos para su implementación. Aunque estos documentos no mencionan el Acuerdo Final, hacen referencia, a manera de ejemplo, a dos programas que se desprenden del mismo: el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y Desarrollo Alternativo (PNIS), y los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), abordados conceptualmente de forma diferente a lo acordado y asumidos como asuntos de Seguridad Nacional. Por ende, cabe preguntar: ¿Es posible que mediante la reconceptualización de lo acordado el gobierno Duque obstaculice acuerdos estatales de obligatorio cumplimiento? Aunque aún es temprano para pensar que la política del actual gobierno podrá cambiarle la dirección al Acuerdo Final – que es una política de Estado-, lo que sí se observa en las acciones emprendidas hasta la fecha y en lo planteado frente a los programas en referencia, es que existe un claro propósito de obstaculizar lo acordado e incorporar cambios sustanciales en el Acuerdo Final.

“Aunque aún es temprano para pensar que la política del actual gobierno podrá cambiarle la dirección al Acuerdo Final – que es una política de Estado-, lo que sí se observa en las acciones emprendidas hasta la fecha y en lo planteado frente a los programas en referencia, es que existe un claro propósito de obstaculizar lo acordado e incorporar cambios sustanciales en el Acuerdo Final.“

Con respecto al PNIS, que fue concebido en el Acuerdo Final como un “capítulo especial de implementación de la Reforma Rural Integral (RRI)”, que se construiría de abajo hacia arriba conjuntamente con las comunidades, la administración de Duque lo asume como un programa que “…se llevará de manera armónica con las políticas de seguridad y de lucha contra las drogas. Se desarrollará la política de lucha contra el crimen organizado en el seno del Consejo Nacional de Estupefacientes y será armonizado con el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos ilícitos”. Es decir, el PNIS, que debería ser asumido y armonizado con el Ministerio de Agricultura y discutido con las comunidades, es concebido por el actual gobierno como un tema Seguridad Nacional que se discute en el seno del Consejo Nacional de Estupefacientes, donde difícilmente harán presencia las comunidades afectadas por los cultivos de uso ilícito, criminalizadas desde hace muchos años por la ley 30 de 1986. La política de sustitución de cultivos de uso ilícito y desarrollo alternativo, consignada en el Acuerdo Final, que por sus contenidos debería tener asiento en el Ministerio de Agricultura, ahora es parte del Ministerio de Justicia.

En lo que se refiere a los PDET, el Acuerdo Final los define como programas que tienen como objetivo lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y una relación equitativa entre el campo y la ciudad. Sin embargo, el nuevo gobierno los concibe como una intervención que hace parte de la agenda de Seguridad Nacional y se reserva la posibilidad de analizar nuevos criterios de priorización. Al respecto dice el documento de “Paz con legalidad”: “En Colombia la violencia afectó a todo el país en mayor o menor medida. Pero somos conscientes que es en los lugares priorizados donde la estabilización juega un papel fundamental. Es estratégico para el país que la seguridad y el Estado lleguen a estos lugares. Así, entendemos los 170 municipios PDET priorizados como el círculo de intervención focalizada del Estado. Independiente de las razones es un asunto de seguridad nacional que no vuelvan a caer en un círculo vicioso de pobreza y violencia. Es prioritario que a estos territorios el Estado llegue con los bienes públicos y la Fuerza Pública. Las 16 zonas que cubren los 170 municipios permitirán priorizar la articulación, la focalización y la temporalidad, sin perjuicio que en el momento que corresponda y en cumplimiento de la ley se deban analizar nuevamente los criterios de priorización”.

Aunque aún no se conocen las consecuencias políticas de concebir los PDET como asunto de Seguridad Nacional, es importante recordar que con los mismos argumentos de evitar la violencia y lograr la estabilidad de regiones que han padecido los impactos del narcotráfico y el “terrorismo”, en Colombia se han creado por parte de distintos gobiernos figuras especiales para atender esas regiones.95 Estas figuras territoriales se han creado con base en el marco normativo que rige la lucha contra las drogas, y en los marcos constitucionales que amparan a las Fuerza Pública y sus acciones, y su idea central ha sido en esencia transferir potestades de los gobiernos locales de la esfera civil a la militar.96

En la Política de Defensa y Seguridad (2019) de la administración Duque se habla de las ZEII y en ellas quedan comprendidos los PDET. Bajo esta nueva concepción es muy difícil que se respeten los objetivos de estos planes y evitar que sean orientados desde un enfoque militar.97 Según los expertos en los estudios de seguridad cuando un gobierno se refiere a uno de sus programas como asunto de Seguridad Nacional, se da inicio a un proceso de “securitización” del programa en referencia 98.

Otro tema que se ofrece como obstáculo para el cumplimiento de los compromisos suscritos en el punto 4 del Acuerdo Final es el retorno a la fumigación área,99 posiblemente con el herbicida glifosato. 100 Las consecuencias de este tipo de acciones represivas no han contribuido a resolver el problema y sí han dejado graves consecuencias en el medio ambiente, en la salud de los pobladores y en el deterioro de los Derechos Humanos. Como señala el informe “Balance de una década de políticas de drogas” publicado por el IDPC,101 las metas de reducción de la oferta o el consumo establecidas en las estrategias propuestas por las Naciones Unidas no sólo no se han alcanzado sino que han producido efectos contraproducentes para la vigencia de los derechos humanos, la salud pública y la democracia e institucionalidad. El informe sombra de la Coalición Acciones por el Cambio (2019), titulado “La Experiencia de Colombia en materia de política de drogas en la última década”,102 revela igualmente las fallas en la implementación de la estrategia antinarcóticos vigente. Se señala en él que dicha estrategia es muy costosa, inefectiva y que va en detrimento de los derechos humanos.

Desde una lectura histórica de la configuración del Estado colombiano se puede constatar que han existido “enclaves patrimoniales” que han consolidado y reproducido los intereses socio-económicos y políticos de empresarios y corporaciones transnacionales que en muchas ocasiones y aunque no todos están involucrados con economías ilícitas. La función del Estado ha sido consolidar las relaciones sociales dominantes y darles continuidad en el tiempo. Además ha logrado ocultar los intereses económicos y políticos particulares que lo orientan y presentarlos públicamente como “interés general”. ¿Qué intereses políticos y económicos representa el gobierno Duque? Por lo que se desprende de sus políticas y acciones, no son exactamente intereses que favorezcan el Acuerdo Final de Paz.


92 Mazzuca, Sebastián L. 2012. “Legitimidad, Autonomía y Capacidad: Conceptualizando (una vez más) los poderes del Estado”. Harvard University, Cias y Unsam. En: Revista de Ciencia Política / volumen 32 / Nº 3 / 2012 / 545 – 560
93 En los Foros Nacional y Regional convocados por la Mesa de la Habana para discutir el punto 4 del Acuerdo, se llamó la atención sobre los obstáculos que generaría el marco normativo que rige la actual política anti-drogas para la implementación de lo acordado en esta materia. Para darle salida a este problema se propuso crear un escenario similar al de la Justicia Transicional, que permitiera el diseño de normas de transición para allanar y abrir otras opciones de solución. No obstante, esta propuesta nunca tuvo eco en la mesa de la Habana.
94 El término “securitización” hace referencia a una estrategia política de los Estados para presentar ante el público la existencia de supuestas amenazas (militares o no militares) y que les sirven de pretexto para desplegar medidas de emergencia y cuyos resultados se expresan, por ejemplo, en el fortalecimiento de la Fuerza Pública, en el incremento armamentista y en el endurecimiento del marco normativo
95 Durante el gobierno de Barco se crearon las “Zonas de Emergencia y de Operaciones Militares”; en la administración de Samper las “Zonas Especiales de Orden Público”; en el gobierno de Pastrana los “Teatros de Operaciones Militares”, y en el de Uribe las “Zonas de Rehabilitación y Consolidación”.
96 Barreto, Antonio y Madrazo. 2015. “Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas: dos estudios de caso de las transformaciones de las comunidades políticas de las américas”. Isonomía No. 43, octubre 2015, pp. 151-193
97 Gobierno de Colombia – Ministerio de Defensa Nacional. 2019. “La Política de Defensa y Seguridad para la legalidad, el Emprendimiento y la Equidad.” Pág 38 https://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/Prensa/Documentos/politica_defensa_deguridad2019.pdf
98 Buzan, Barry; Waever, Ole. 2003. Regions and Powers: the structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press; Buzan, Barry; Waever, Ole; Wilde, Jaap de. 1998. Security: a new framework for analysis. Boulder: Lynne Reinner, 1998.
99 Gobierno de Colombia – Ministerio de Justicia. 2018. “Ruta Futuro: Política Integral para enfrentar el problema de las drogas.” 2018. Op cit; pág 41; Gobierno de Colombia – Ministerio de Defensa Nacional. 2019. “La Política de Defensa y Seguridad para la legalidad, el Emprendimiento y la Equidad”. Pág 68
100 La fumigación aérea con glifosato fue suspendida en el 2015 por el Consejo Nacional de Estupefacientes por recomendación de la Organización Mundial de la Salud (OMS), y la sentencia T- 080/17 de la Corte Constitucional ratificó dicha prohibición. http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/t-080-17.htm.
101 https://idpc.net/es/publications/2018/10/balance-de-una-decada-de-politicas-de-drogas-informe-sombra-de-la-sociedad-civil
102 https://cdn.dejusticia.org/wp-content/uploads/2019/02/Informe-La-experiencia-de-Colombia-en-materia-de-poli%CC%81tica-de-drogas-en-la-u%CC%81ltima-de%CC%81cada-1.pdf