A paso de tortuga, negar el Acuerdo de Paz

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Tierras y desarrollo rural en la era Duque

En Colombia existen actualmente dos legislaciones correspondientes a mecanismos de justicia transicional relacionados con derechos sobre la tierra y el territorio: la primera es la Ley 1448 de 2011 conocida como ley de víctimas, que tiene como propósito atender y reparar a las víctimas del conflicto armado, dentro de la cual hay un capítulo específico sobre restitución de tierras considerada como una medida de reparación integral para quienes fueron víctimas de abandono o despojo de sus tierras y territorio en el marco del conflicto.

La segunda corresponde al Acuerdo Final de Paz firmado entre el Gobierno y las Farc-ep, en donde se reconoce que los problemas más graves del país tienen que ver con el despojo, la informalidad, la falta de acceso a tierras y las dificultades para tecnificar el campo. Por ello concluye que el primer paso para alcanzar la paz debe ser una Reforma Rural Integral (RRI), conformada por cinco elementos: El acceso y la formalización de tierras; la creación de una jurisdicción agraria, y de un catastro multipropósito; la implementación de unos enfoques territoriales que se materializan a través de la creación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDETs); y la restitución de tierras.

Lo anterior indica que el Acuerdo de paz reconoce que deben existir tanto políticas públicas de acceso y formalización de tierras como de reparación integral a través de la restitución. Si ambas políticas públicas no avanzan de la mano, la construcción de paz en las zonas rurales del país no será posible.

Con la llegada al poder de Iván Duque se da un giro en materia rural y de tierras. Tanto en el Congreso como en las políticas que formula el Ejecutivo es evidente la contradicción con los contenidos del Acuerdo de paz. A continuación se muestra cómo los escenarios de restitución de tierras y RRI enfrentan hoy graves dificultades para su implementación y continuidad, mientras el gobierno Duque apuesta por un desarrollo rural industrial basado en la explotación de recursos naturales que perpetúa la exclusión y pobreza de las y los habitantes del campo colombiano.

Estado de implementación de la Reforma Rural Integral contenida en el Acuerdo de Paz

El panorama de implementación de la Reforma Rural Integral no es alentador. De los cinco componentes arriba señalados solo se contó con avances normativos en el primero y el segundo. Sobre acceso y formalización a través de la expedición del Decreto 902 de 2017, que contiene medidas que facilitan el acceso a la tierra y a su formalización, incluyendo planes de ordenamiento social de la propiedad y medidas relacionadas con la economía del cuidado como forma de relacionamiento con la tierra. Sin embargo este decreto se enfrenta actualmente a una reforma normativa nociva.

“Lastimosamente tras el cambio de Gobierno se ha estancado el proceso y no hay claridad sobre la inversión de recursos para avanzar en la concreción e implementación de lo avanzado hasta el momento. Esto ha minado la confianza de las comunidades sobre si la inclusión de sus propuestas serán incluidas en los Planes de desarrollo locales, más aún teniendo en cuenta el próximo proceso electoral. Además los mensajes confusos del Gobierno sobre el cumplimiento o no del Acuerdo están afectando la confianza y expectativas de las comunidades sobre la implementación de los PDETs.”

Por otra parte se avanzó en la implementación de los enfoques territoriales mediante la creación de los PDETs, los cuales intentan modificar el modelo de desarrollo rural colombiano que es altamente inequitativo y excluyente, a través de la planeación y gestión participativa comunitaria de las necesidades específicas en cada territorio. La implementación de estas figuras no ha estado ausente de dificultades, por su novedad y por dificultades de coordinación del Estado especialmente entre las entidades del orden nacional y aquellas del orden local, también presentes durante el gobierno anterior, cuando se avanzó de modo lento y puntual.

Lastimosamente tras el cambio de Gobierno se ha estancado el proceso y no hay claridad sobre la inversión de recursos para avanzar en la concreción e implementación de lo avanzado hasta el momento. Esto ha minado la confianza de las comunidades sobre si la inclusión de sus propuestas serán incluidas en los Planes de desarrollo locales, más aún teniendo en cuenta el próximo proceso electoral. Además los mensajes confusos del Gobierno sobre el cumplimiento o no del Acuerdo están afectando la confianza y expectativas de las comunidades sobre la implementación de los PDETs.

Sobre la jurisdicción agraria, el catastro multipropósito y la ampliación de la restitución de tierras, el actual gobierno ha establecido un paquete de propuestas legislativas que ha nombrado como agenda regulatoria de estabilización, de las cuales hasta la fecha se conoce muy poco, pero desde ya se avizoran las contradicciones que la misma podría tener entre los propósitos establecidos en el Acuerdo Final y las políticas plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo.

En cuanto a la restitución de tierras en junio de 2021 se cumplirá el término de vigencia de la Ley 1448 de 2011 que establece la política sobre el tema. Es decir, después de esta fecha ya no se recibirían, tramitarían ni fallarían más solicitudes al respecto. Hasta el momento las víctimas siguen esperando el avance en los procesos judiciales represados en todo el país, el cumplimiento de las sentencias y la judicialización de los responsables del despojo.

A la fecha se han conseguido sentencias de restitución en menos de 350 mil hectáreas, cuando el problema del despojo se calculaba inicialmente en 6 millones de hectáreas. Además, la Unidad de Restitución de Tierras ha negado a más del 63% de las víctimas el acceso al procedimiento judicial de restitución. Si se revisan las cifras de la URT, se concluye que los escasos dos años que le quedan a la ley no serán suficientes para lograr que todos los casos cuenten con una sentencia que garantice la restitución jurídica y material.156

A la fecha no han finalizado su trámite 65.440 (el 54%) de las 121.462 solicitudes presentadas ante la Unidad. Ello indica que si en ocho años solo se avanzó en el 46% de las solicitudes presentadas, difícilmente se podrá dar cumplimiento en dos años con el 54% restante. En ese sentido la consecuencia de la vigencia de la ley será la denegación del derecho de las víctimas al acceso al procedimiento judicial efectivo para la restitución.

Al corto tiempo que le queda a la ley se suman otras problemáticas que afectan la restitución: la imposibilidad de restituir materialmente los predios donde operan cultivos agroindustriales, a pesar de la existencia de las decisiones judiciales; los obstáculos establecidos por el gobierno a través del Decreto 440 de 2016, que limita la restitución en zonas ambientalmente protegidas sin brindar ninguna alternativa a los campesinos y campesinas que habitan dichas zonas; y la expedición del Decreto 1167 de 2018 que impone un plazo de caducidad de tres meses para que las víctimas puedan ejercer el derecho a la restitución de tierras, plazo que en las zonas micro-focalizadas venció en octubre de 2018.

Después de unos primeros pronunciamientos negándose a prorrogar la vigencia de la Ley 1448, el Presidente Duque ha manifestado recientemente que sí promoverá la extensión de la vigencia de esta importante ley. Habrá que seguir de cerca este proceso para evitar que junto con la prórroga se vaya a modificar de forma regresiva el contenido de la ley.

Foto:Víctor de Currea-Lugo

El Gobierno Duque frente al campo colombiano

El Plan Nacional de Desarrollo del actual Gobierno sugiere un enfoque en materia agraria que es contrario al del Acuerdo de Paz, donde con la RRI se busca generar políticas de inclusión agraria y de redistribución de la tierra.

El PND está centrado en tres elementos en materia agraria: La regularización de la propiedad, el ordenamiento productivo y los clústeres y cadenas de valor; todos en torno a una única apuesta de desarrollo centrada en la inversión de industrias que generen materias primas de exportación (agroindustria, forestales y minero energéticas). En esa medida los pobladores rurales, campesinos, indígenas y negros no son parte de esta apuesta de desarrollo.157

Frente a la regularización de la propiedad el Plan afirma de maner a contundente su interés en la formalización de la misma, estableciendo una apuesta ambiciosa frente a las metas que debe cumplir al respecto la Agencia Nacional de Tierras. Hay que decir que es te no es un objetivo preocupante per se, pues lograr procesos ágiles y efectivos de acceso y formalización de tierras claramente es también un propósito de la RRI. La real preocupación se evidencia en la forma como se viene adelantando y en los objetivos que entraña.

Foto: Víctor de Currea-Lugo

Así, se ha evidenciado desde el gobierno anterior, y este gobierno lo ha intensificado, un afán por flexibilizar los criterios de análisis sobre la calidad jurídica de los predios: si se trata de baldíos, sujetos de adjudicación a una población específica y que no se encuentran abiertos de manera libre al comercio, o de bienes privados; optando por los segundos. También se ha dado un acelerado proceso de formalización de predios desconociendo las particularidades de los mismos a través del barrido predial. Todo lo anterior con el claro propósito de brindar seguridad jurídica a las propiedades y así ponerlas a disposición del mercado de tierras.

Es importante evidenciarlo porque el modelo de desarrollo agrario del actual gobierno se centra en la inversión privada, la cual claramente requiere el saneamiento de la propiedad. Bajo esta lógica solamente se reconoce a los campesinos si se incorporan en la cadena productiva, cediendo sus tierras o adhiriéndose a las empresas agroindustriales mediante el criticado sistema de alianzas.

Otra preocupación tiene que ver con el modelo agrario y extractivista que trae el PND. En el capítulo “Campo con progreso” se ratifica a Colombia como un país exportador de materias primas, centrado en los monocultivos para la agro-exportación, producción forestal, e intensificación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social y la minería.158 También propone un fortalecimiento de la economía rural a través del turismo y los servicios rurales. Si se suman todas las anteriores propuestas de desarrollo lo que se evidencia es un desconocimiento de la vocación y el potencial agrícola del país, así como una subvaloración de la importancia de la economía campesina.

De otra parte existe actualmente un número significativo de conflictos socio-ambientales, en su mayoría creados por el desorden institucional, problemas estructurales irresueltos en el territorio y por el conflicto armado en sí mismo, que significan importantes desafíos para cumplir con el propósito de la paz. No obstante, es preocupante la forma como las políticas del gobierno de Duque utilizan fórmulas fallidas que intensifican dichos conflictos en lugar de resolverlos. Así ocurre con la idea de ejercer control ambiental a través de la presencia militar;159 mientras que, de otro lado pone los recursos del ambiente a merced del mercado a través de la flexibilización y las amnistías para la entrega de permisos y trámites ambientales.160

Tras la aprobación del PND empezó a conocerse un amplio paquete de proyectos de ley y decretos que desarrollarán todo lo anterior, como el proyecto de Acto administrativo que plantea el Plan de Zonificación Ambiental para la delimitación de la frontera agrícola y la protección de zonas de reserva forestal. La visión de gobierno que recoge este Plan desconoce la integralidad y complejidad del contexto socio ambiental de los territorios, negando, por ejemplo, la presencia histórica de campesinos en muchos de ellos. Además el enfoque de esta propuesta de delimitación es perverso, pues marca una línea que permite identificar con claridad hasta dónde es posible explotar los recursos naturales.

Una última pero no menos importante preocupación es el regreso a la idea de la presencia estatal concentrada en la mirada militar, a través de la creación de las llamadas Zonas Estratégicas de Intervención Integral. Consideradas en el PND como la fórmula orientada al logro del “control institucional del territorio” a través de la desarticulación y neutralización de las amenazas internas, tradicionales y contemporáneas, las ZEII se presentan como el mecanismo para hacer presencia en las regiones de mayor pobreza, mediante una acción liderada por las Fuerzas militares para eliminar las economías y grupos armados ilegales, garantizando condiciones de seguridad para la llegada de la gran inversión a esos territorios. Resultan inquietantes las múltiples coincidencias conceptuales entre las Zonas de Rehabilitación y Consolidación de la política de la Seguridad Democrática del ex Presidente Uribe (declaradas contrarias a la Constitución en el año 2002) y las ZEII del Gobierno Duque.161

La preocupación de fondo radica en que una política de consolidación es contradictoria con la concepción de territorio que buscan los PDETs del Acuerdo de Paz. Y aunque el PND dice que estas zonas y los PDETs se armonizarán y articularán, hay temor de que en realidad las nuevas zonas compitan o intenten reemplazarlos. Tanto el PND como la Política de Seguridad y Defensa establecen que será el Consejo Nacional de Seguridad el que determine las estrategias de intervención en las ZEII y, además, dentro de dichas zonas las Fuerzas militares prestarán servicios básicos propios de instituciones civiles. Además, la ley de orden público permite crear una subcuenta en el Fondo de Programas Especiales para la Paz, que permitiría a las citas zonas acceder a recursos destinados para la Paz. Es decir que el dinero para la implementación de los PDETs podría terminar usándose para financiar acciones de la Fuerza Pública en zonas estratégicas.162

Además del riesgo de incremento de violaciones a los derechos humanos de las y los pobladores rurales, está claro que las ZEII no están pensadas para promover el desarrollo del campo desde la mirada de sus habitantes, sino que favorecen la apuesta de desarrollo agrario del PND. Con el enfoque de consolidación se sacrifica la inclusión de comunidades marginadas que esperaban que sus visiones de desarrollo rural y su participación fueran reconocidas.


156 Comisión Colombiana de Juristas, Forjando Futuros, Corporación Yira Castro, Comité de Solidaridad con Presos Políticos, Cinep, ILSA, Gidca, Observatorio de Restitución de Tierras, Movice, Humanidad Vigente y Asocavitmag. (2019). “Radiografía de la restitución de tierras en Colombia: Informe presentado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por incumplimiento de reparación a las víctimas despojadas de tierras en Colombia”. Recuperado de: http://www.coljuristas.org/nuestro_quehacer/item.php?id=223
157 Mojica J. (2019), “Campo con progreso para unos pocos: Lo peor de la propuesta del PND para el campo.” Comisión Colombiana de Juristas. Recuperado en: http://www.coljuristas.org/nuestro_quehacer/item.php?id=191
158 Ibíd.
159 Ver en este informe, Gudynas, pág 264
160 Martínez (2019) “Mano dura para el campesinado y corazón grande para los inversionistas: lo peor de la propuesta del PND para solucionar conflictos ambientales.” Comisión Colombiana de Juristas. Recuperado en: http://www.coljuristas.org/nuestro_quehacer/item.php?id=191
161 Montero (2019) “El retorno a la Seguridad Democrática de Uribe: lo peor de la propuesta del PND sobre seguridad y defensa.” Comisión Colombiana de Juristas. Recuperado en: http://www.coljuristas.org/nuestro_quehacer/item.php?id=191 Ver en este informe, Alberto Yepes, pág. 201
162 Ver en este informe, Jairo Estrada, pág 168.