El despojo toca fondo

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Aportes de los recicladores al manejo de los residuos en Colombia, y amenazas de las nuevas políticas en la materia

El gobierno de Iván Duque impuso desde sus primeros meses el último capítulo de amenazas en la lucha por el reconocimiento y la defensa de los derechos de la población recicladora, con el decreto 2412 de diciembre de 2018 del Ministerio Vivienda Ciudad y Territorio, mediante el cual se implanta una sobretasa que deben pagar los usuarios del servicio de aseo por cada tonelada de basura que llegue a disposición final. Su objetivo es incentivar el aprovechamiento de residuos y desincentivar la disposición final, lo cual es una iniciativa deseable en términos ambientales; pero el problema central de esta normativa es que permitió que el dinero recaudado por este concepto pueda llegar a manos de las empresas de aseo a través de proyectos; y si bien los recicladores también podrán formularlos, aún no queda claro cuál medida dará un trato preferencial a esta población en atención a la jurisprudencia sobre la desigualad de sus condiciones de trabajo y el servicio público que prestan. Si se sigue por esta vía el resultado será que las empresas de aseo consolidarán su prestación del servicio de aprovechamiento pasando por encima de los derechos y del mínimo vital de los recicladores y sus organizaciones.

Además dicho gobierno heredó y condescendió con una de las últimas normativas del gobierno anterior: La resolución 1407 de 2018 del Ministerio de Ambiente, por medio de la cual se reglamenta la responsabilidad extendida del productor de envases y empaques con el fin de reducir la cantidad de residuos dispuestos, mediante la generación de responsabilidades justas a actores de la cadena de producción, comercialización y consumo. Esta iniciativa en su formulación general es importante en términos ambientales; pero en su desarrollo tampoco hace caso a una jurisprudencia en favor de los recicladores, y no se crea un solo incentivo que promueva que las empresas productoras de envases y empaques los recuperen a través de los recicladores y sus organizaciones; y en cambio se insta a la búsqueda de mecanismos de recolección equivalente o alternativa, y se establece la creación de la figura de “gestores de residuos”. Así, pareciera que esta normativa del Ministerio de Ambiente no tuviera relación alguna con la que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ha creado en el ámbito de prestación del servicio de aprovechamiento de residuos.

En efecto, en el país se ha venido dando un cambio de paradigma en la gestión pública de los residuos, orientado hacia un reciclaje con recicladores sobre la base del papel fundamental pero invisible de esta población en la gestión de los residuos en los diferentes municipios y crecientes ciudades del país. Desde la primera mitad del siglo XX sectores urbanos en desempleo y pobreza material, y nuevos migrantes a las ciudades encontraron trabajo y horizontes de vida en la recuperación, recolección transporte y comercialización de los envases de cartón, papel, vidrio, metales y plásticos de las bolsas de basura dispuestas en el espacio público, o en la basura que llegaba a los vertederos, no solo realizando labores propias del servicio público de recolección y transporte de basuras, sino evitando la disposición de desechos en vertederos y más adelante en rellenos sanitarios.

Por supuesto, su trabajo significó importantes ahorros para los responsables del servicio público de manejo de residuos y para la ciudanía en general, pero sobretodo le ha significado a la industria que recicla estos materiales una fuente significativa de materia prima. Detrás de ello hay también un importante aporte ambiental aún no medido. 229

No obstante su importancia este trabajo se desarrolló durante décadas en medio de la discriminación generalizada por parte de la sociedad, sin apoyo alguno por parte de los gobiernos municipales, y en condiciones técnicas, sanitarias y económicas muy precarias. Peor aún, desde 1994 hasta 2011 varias políticas públicas de manejo de residuos, so pretexto de consolidar la solución pública basada en recolección, transporte y enterramiento controlado en manos de privados, empezaron a generar restricciones al trabajo de los recicladores e incluso a criminalizarlo.

Entonces los recicladores y sus organizaciones, en cabeza de la Asociación de Recicladores de Bogotá, ARB, desarrollaron varias estrategias en defensa de su trabajo y sus derechos; el resultado: más de siete pronunciamientos de la Corte Constitucional a favor de esta población a 2015.230

Este nuevo paradigma motivado por la jurisprudencia posicionó la necesidad de pasar del modelo lineal de recolección transporte y enterramiento realizado por empresas por acciones, a uno que priorizara el reconocimiento, promoción y remuneración de la población recicladora como prestadores del servicio de aprovechamiento de residuos. Para tal fin encomendó una serie de responsabilidades en la materia a las autoridades del orden nacional y municipal, que pueden resumirse en el desarrollo de “acciones afirmativas estructurales” que permitieran que esta población transitara hacia su fortalecimiento como prestadores del servicio, mecanismos legales y tarifarios que permitieran remunerarles su trabajo, y una garantía de acceso cierto y seguro a los residuos mientras esta transición a la formalidad tenía lugar.

En tal sentido, el Gobierno de Bogotá Humana desarrolló un esquema transitorio que permitió la identificación de población recicladora de la ciudad; el registro medición y consecuente remuneración del trabajo de los recicladores de manera individual; y la substitución de más de 2800 vehículos de tracción animal por vehículos motorizados, planes de negocio o cuota inicial para vivienda de interés prioritario.

Dicho esquema transitorio se hizo en ausencia de “armonización normativa” al nivel nacional. Es decir, se realizó en medio de un marco normativo hecho para recolectar transportar y enterrar basuras, en esquemas de bajo uso de mano de obra, la utilización de ciertas tecnologías de acarreo que implicaban la compactación de residuos, y aplicado a empresas por acciones. No obstante esta limitación, entre marzo de 2013 y diciembre de 2015 más de 10.000 recicladores de Bogotá, recibieron cerca de 70 mil millones de pesos por su servicio; una cifra importante pero insignificante frente al negocio que representa la recolección de basuras en Bogotá.

Si bien es cierto que la normativa nacional en la materia, y en particular la atinente a la formalización de los recicladores han creado una ruta cierta para el reconocimiento y la remuneración de las organizaciones de recicladores como prestadores del servicio, las resistencias no cesan; pero contra viento y marea aquellas se han venido desarrollando en algunos municipios por el tesón de las organizaciones de recicladores.

Es igualmente cierto que la nueva normativa no ha logrado reflejar las órdenes de la Corte Constitucional en lo que se refiere al trato preferencial que deben tener los recicladores. Al contrario, ha ignorado que el reconocimiento y remuneración de los recicladores y sus organizaciones como prestadores del servicio de aprovechamiento fue concebido por la Corte Constitucional como una acción afirmativa, estructura que permitiría superar las condiciones de pobreza y vulnerabilidad de esta población, y se pone de nuevo el reciclaje en el mercado de la provisión de los servicios públicos, ratificando el principio de libre competencia como rector del mismo y abriendo las puertas para que no-recicladores (entre ellos empresas de aseo y de logística de residuos) con mayores y mejores condiciones tecnológicas y financieras, se registraran como prestadores del servicio de aprovechamiento y compitieran indiscriminadamente contra los recicladores mediante el incentivo de la tarifa de aprovechamiento. Ya es conocido en el país cómo en dicho escenario “los hijos del Ejecutivo” de los años 2002-2008 han venido jugando un papel oligopólico, concentrando riqueza a costa del despojo de una población histórica dentro del tema.

En efecto, la gradualidad y flexibilización asignada a las organizaciones de recicladores en el cumplimiento de requisitos por cinco años, ha sido a todas luces una medida insuficiente que no puede considerarse una acción afirmativa real. El resultado de este desenfoque de la política con relación a la jurisprudencia ha sido que los recicladores han visto amenazado su acceso cierto y seguro a los residuos reciclables en las calles. Lo cual se traduce en una amenaza a su mínimo vital.

Las nuevas amenazas al futuro de los recicladores

La situación descrita en este artículo se agrava exponencialmente por cinco situaciones:

  1. El incumplimiento casi generalizado de las responsabilidades de promoción y acompañamiento a los recicladores y sus organizaciones por parte de las alcaldías municipales, el cual se complica si se tiene en cuenta el alto porcentaje de recicladores no organizados en los municipios.
  2. El incumplimiento de las responsabilidades asignadas a las empresas de aseo en el apoyo que deben extender a las organizaciones de recicladores en su proceso de prestación de servicio. La normativa establece como principio la colaboración armónica entre actores, según la cual las empresas de aseo deben facilitar los procesos de facturación, cobro y traslado de la tarifa de aprovechamiento de residuos a los recicladores. En cambio es posible demostrar en múltiples casos un saboteo sistemático a dicho proceso por parte de aquellas, lo que se agrava con el hecho de que mientras han bloqueado a los recicladores y sus organizaciones, dichas empresas privadas han establecido su negocio de prestación del servicio de aprovechamiento.
  3. La constitución de un sin número de “organizaciones acogidas a la gradualidad”, pero que no están compuestas por recicladores de base, o que a lo sumo les tienen tan solo como proveedores de materiales reciclables, pero a quienes no les llega la remuneración por el servicio, tal y como lo concibió originalmente la Corte Constitucional.
  4. Los requisitos del proceso de gradualidad son difíciles para las organizaciones de recicladores. Entre ellos se encuentran la obtención de un catastro de usuarios que a su vez permita la identificación de macro rutas de recolección, en las cuales los usuarios hacen adecuadamente la separación y presentación de sus residuos. Y el registro y medición de volúmenes de cada vehículo utilizado por los miembros de la organización de recicladores.
  5. La aplicación de otras normativas que no reflejan o están armonizadas con la jurisprudencia y que fueron concebidas para empresas formales y no para actores en empleo informal que transitan una ruta hacia la formalización, tales como: Algunas de naturaleza tributaria que imponen pesadas cargas a las organizaciones de recicladores; políticas de uso de suelo y movilidad que en varias ciudades se traducen en restricciones a la localización de las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento, o restricciones a los medios de acarreo de tracción humana; y el esquema de monitoreo y vigilancia agenciado por la Superintendencia de Servicios Públicos, el cual ha identificado las carencias de las organizaciones de recicladores y los subsecuentes incumplimientos a los requisitos de formalización, sin leer el contexto adverso en el que han debido formalizarse, el cual incluye como se dijo requisitos exagerados, incumplimientos de las alcaldías y obstaculización por parte de las empresas de aseo.

229 Padilla, N. y Parra, F. (2017). “La formalización de la población recicladora en Colombia como prestadores del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento: un balance de oportunidades y amenazas a la luz de los DESC”. Informe presentado a la Plataforma Colombiana de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el marco de la alianza Wiego (Mujeres en Empleo Informal: Globalizando y Organizando) y Asociación de Nacional de Recicladores (ANR).
230 Duque, M. E, Parra, F. y Padilla, N. (2017). “Revisión del reconocimiento y remuneración de los recicladores de oficio como prestadores del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento en seis municipios de Colombia”. Reporte radicado ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.