Ignorar la descentralización

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El enfoque regional en el Plan de Desarrollo 149

En términos generales el PND no aborda los problemas principales de la descentralización ni se compromete con metas concretas en garantía de derechos en las entidades territoriales. De acuerdo con el marco constitucional y legal la descentralización territorial en Colombia busca cumplir con tres grandes propósitos: a. Garantizar un conjunto de derechos y servicios a la población con énfasis en educación, salud y agua potable y saneamiento básico; b. Desarrollar la democracia territorial, representativa, participativa y directa; y c. Promover una articulación de los tres niveles de gobierno en los territorios. En este contexto las entidades territoriales en Colombia ejecutan un presupuesto cercano al 12% del PIB y reciben el 28% de los ingresos corrientes de la Nación mediante transferencias del Sistema General de Participaciones.150

El Plan no presenta un diagnóstico detallado y preciso de la garantía de derechos humanos por parte de las entidades territoriales. Después de treinta años de descentralización, aunque ha habido avances no se han logrado coberturas completas en educación, salud y agua potable, a pesar de la magnitud de los recursos transferidos, y la calidad continúa en niveles precarios. Sobre los demás sectores y atención a grupos poblacionales, el Estado colombiano no cuenta con información adecuada sobre sus impactos por territorios, a pesar de lo cual el PND no dice nada en concreto ni fijas metas específicas para la garantía de derechos. En buena medida los resultados insuficientes se deben al clientelismo y la corrupción reinante, pero el PND no dice una palabra sobre esto ni establece acciones concretas y con perspectivas de eficacia. Es un silencio cómplice con la corrupción y el clientelismo.

El Plan se concentra en problemas administrativos, de gestión fiscal y de asistencia técnica, donde efectivamente existen circunstancias que dificultan la gestión y deben ser abordados por la política de descentralización, pero que no son los fundamentales.

Sobre el otro gran objetivo, la democratización local, son mucho más precarios tanto el diagnóstico como las propuestas. Las prácticas electorales y políticas continúan siendo dominadas por poderes económicos, legales e ilegales, y por los grupos políticos tradicionales, apoyados en muchas regiones por actores armados; las elecciones se fundamentan en buena medida en prácticas ilegales e irregulares; y la política pública de promoción de la participación ciudadana es un puro discurso, pues se crean y establecen numerosos espacios de participación pero no se dan los medios para que efectivamente funcionen, como lo revelan los Consejos Territoriales de Planeación creados en la propia Constitución, que no cumplen un papel real de control ciudadano. Del mismo modo, el PND no tiene un diagnóstico de la situación y tampoco una estrategia clara orientada a consolidar la democracia representativa; ni garantiza las condiciones mínimas de respeto a los derechos civiles y políticos, con lo cual incluso las condiciones de la democracia formal son restringidas en una situación caracterizada en términos generales por la represión a la protesta social y por el asesinato y persecución a líderes sociales. El PND tampoco dice nada sobre esto ni propone acciones concretas para profundizar la democracia participativa.

El vacío más grande se encuentra, por tanto, en la dimensión democrática de la descentralización. No hay en este capítulo una sola palabra sobre la democracia electoral, participativa o directa, ni se encuentra un balance de estos puntos, con lo cual se evidencia el desinterés real del gobierno. En un país donde los gobiernos territoriales se encuentran cercados o capturados por fuerzas económicas legales e ilegales donde se asesinan impunemente líderes sociales, el silencio del Plan es vergonzoso.

Finalmente, aunque el diagnóstico señala que hay un problema de articulación entre la nación y las entidades territoriales en materia de garantía de los derechos humanos, el Plan no propone nada en concreto en la materia. La garantía de derechos humanos en cada municipio implica una articulación efectiva entre las entidades públicas de todos los niveles de gobierno, pero el PND no plantea nada al respecto. Los pactos regionales apuntan en alguna medida en esta dirección pero al elaborarse por regiones que abarcan varios departamentos no cuentan con un interlocutor político administrativo como los departamentos, distritos y municipios. La articulación nación territorio debe construirse desde los municipios.

La nula transparencia sobre lo fundamental

El Plan reconoce que el Estado no tiene información sobre lo fundamental: el impacto de la gestión en la garantía de derechos y acceso a servicios en los municipios. Sobre las 169 metas globales para hacer seguimiento a los Objetivos de Desarrollo del Milenio solamente se cuenta con información sobre el 18% y no se dispone de información para hacer seguimiento a la pobreza monetaria y multidimensional. 151 Propone el PND algunas acciones como consolidar un sistema de estadísticas territoriales (algo que se viene planteando desde hace treinta años) y la creación de Observatorios regionales para seguimiento y evaluación de políticas públicas territoriales con participación de la ciudadanía. Usualmente estas iniciativas han quedado apenas enunciadas en los planes de desarrollo, pero podría haber un espacio para que organizaciones sociales territoriales con base en herramientas como el derecho a la información presionaran para que efectivamente todos los municipios contarán con metas de impacto y resultados en garantía de derechos que articulen a los tres niveles de gobierno.


149 El Plan Nacional de Desarrollo aborda los temas regionales dentro de sus Bases, en el capítulo sobre el Pacto por la Descentralización, en varios capítulos sobre pactos regionales y en el articulado de la ley 1955 de 2019. En este texto nos concentramos en la política de descentralización territorial que se encuentra en el capítulo XVI denominado “Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones”, el cual se divide en cinco partes: a) Políticas e inversiones para el desarrollo regional; b) Estimular la productividad y la equidad a través de la conectividad y los vínculos entre la ciudad y el campo; c) sistema de ciudades: motor para el desarrollo sostenible, inteligente y productivo; d) gobiernos territoriales capaces y efectivos: fortalecimiento institucional y modernización para la descentralización efectiva y responsable; e) instrumentos e información para la toma de decisiones que promuevan el desarrollo regional.
150 Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (Rinde), https://drive.google.com/file/d/1bHXIscxy8FMAOQF_iasCZOqrwUybeb73/view
151 “La falta de indicadores de resultados en el país (indicadores de coberturas, pobreza y empleo entre otros), estandarizados, comparables y desagregados a nivel municipal, dificulta el diseño y seguimiento a las políticas públicas a nivel territorial. Por ejemplo, de las 169 metas globales definidas para hacer seguimiento a la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible a nivel nacional, se cuenta con información de solo 89 y de estas únicamente el 18% están desagregadas por municipios. Así mismo, todos los municipios del país incluyen en sus planes de desarrollo territorial metas relacionadas con pobreza (7.972 metas de las 239.715 contenidas en el Sistema de Seguimiento a los Planes de Desarrollo) y aún no se cuenta con indicadores actualizados que permitan hacer seguimiento a los avances, pues la Incidencia de la pobreza multidimensional municipal solo se puede calcular para 2005 (DNP, 2012a), la monetaria solo tiene representatividad para 24 ciudades, y no existen datos de pobreza monetaria para los 1.101 municipios del país.” (DNP, Bases del Plan, página 1141).