La respuesta no es el PAO

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Un año después del cambio de Gobierno los asesinatos y agresiones a personas defensoras de derechos humanos continúan ocurriendo sin que la respuesta estatal muestre efectividad, y sin que las medidas adoptadas por esta administración se hayan traducido en cambios positivos para la vida e integridad personal de quienes realizan labores de liderazgo y defensa de derechos.

Durante los primeros seis meses el Gobierno desconoció los acumulados de los procesos de concertación anteriores y los escenarios existentes en materia de garantías, y se negó a retomar la interlocución con la Mesa Nacional de Garantías, las Mesas territoriales de Garantías, la Subcomisión de Derechos Humanos de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular, e incluso de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS) creada por el Acuerdo de Paz. A manera de explicación el gobierno señaló la existencia de múltiples instituciones e instancias como elemento que afectaba la efectividad y la velocidad de la respuesta institucional. Sin embargo, contradiciendo su propio diagnóstico reaccionó creando nuevos espacios para la articulación institucional.

En noviembre de 2018, el gobierno del presidente Iván Duque puso en marcha el Plan de Acción Oportuna de Prevención y Protección para los defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales y periodistas (PAO) como su principal bandera para dar una respuesta articulada de las instituciones del Estado a la violencia contra personas defensoras, cuyos ejes son: 1. La articulación y reingeniería institucional; 2. La actuación estratégica en el territorio; 3. Una estrategia de comunicación y capacitación; y 4. La formulación de una Política pública de prevención y protección integral, diseñada a partir de los tres ejes anteriores.

Mediante el Decreto 2137 de 2018 creó una Comisión Intersectorial para el desarrollo del PAO, con la tarea de coordinar y articular las acciones de todas las instituciones y de los otros escenarios existentes, multiplicando las instancias de articulación institucional. Esta nueva Comisión tiene composición y funciones similares a otros espacios existentes, como la CNGS o la Mesa Nacional de Garantías, pero a diferencia de ellas no permite la participación de la sociedad civil, ni de la comunidad internacional. Incluso la Fiscalía, los organismos de control y la Consejería Presidencial para Derechos Humanos asisten en calidad de invitados.

El PAO parte de un diagnóstico limitado que centra el riesgo en los actores y economías ilegales, y excluye de los factores de riesgo la presencia y excesos de Fuerzas Militares y de Policía, la persistencia de grupos paramilitares y sus nexos con agentes del Estado, la discriminación contra pueblos étnicos, mujeres y/o personas Lgbti, o la actividad de empresas nacionales y extranjeras en Colombia. Este Plan no contiene ninguna propuesta innovadora y repite mucho de lo que ya existe. Su objetivo principal es limitado y en términos de política pública es reactivo, pues no busca solucionar el problema de las agresiones contra líderes sociales y defensores de derechos humanos desde sus causas, sino que se concentra en los efectos,271 y mantiene un enfoque en la protección material, y plantea focalizar su acción en lugares puntuales de 33 municipios en ocho departamentos sin proponer acciones estructurales frente a la violencia contra las personas defensoras en el resto del país.

El PAO parte de un diagnóstico limitado que centra el riesgo en los actores y economías ilegales, y excluye de los factores de riesgo la presencia y excesos de Fuerzas Militares y de Policía, la persistencia de grupos paramilitares y sus nexos con agentes del Estado, la discriminación contra pueblos étnicos, mujeres y/o personas LGBTI, o la actividad de empresas nacionales y extranjeras en Colombia.”

Además de todo lo anterior el PAO desconoce lo contenido en el Acuerdo de Paz con las FARC, su enfoque de seguridad humana y los mecanismos e instancias que creó en materia de garantías de seguridad y protección de derechos humanos. El gobierno desconoce el carácter vinculante de los compromisos que de allí se contemplan y propone con el PAO funciones, instancias de articulación y acciones que repiten las que establece el Acuerdo de Paz, para seguir haciendo lo mismo sin tener que reconocer su existencia. Esto contradice la obligación constitucional que tienen todas las instituciones y autoridades del Estado de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final.272

Con el PAO se pretendió suplantar las instancias que ya existían en materia de garantías, incluso las creadas por el Acuerdo de Paz como la CNGS. Esto carece de sentido pues el objeto de esta Comisión es mucho más amplio que el mandato del PAO de prevención y protección a personas defensoras, al buscar combatir la fuente de las agresiones contra dicha población, según su letra, en el diseño y seguimiento “a la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de organizaciones paramilitares o similares, responsables de homicidios contra defensores y líderes sociales”, además de otras quince funciones como realizar recomendaciones en materia de reformas institucionales, construir estrategias para identificar fuentes de financiación de dichos grupos, o proponer mecanismos para la revisión de antecedentes delictivos.273

Así las cosas, en lugar de contribuir a mejorar la eficiencia estatal en la garantía de protección de los derechos humanos, lo que genera el Plan de Acción Oportuna es mayor caos institucional, lo que conduce a la duplicidad de acciones y poca eficiencia en la ejecución de los recursos presupuestales.274 Que este Plan haya tenido poco o ningún impacto en la situación de las personas defensoras puede deberse, en parte al menos, a que este Plan es un reflejo del enfoque de seguridad del Gobierno Duque, que sustenta la presencia del Estado en los territorios con la militarización del Estado y la vida de las personas. Esto se puede ver claramente en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo. Allí, la protección de las comunidades y de los liderazgos no se considera como un valor que se deba garantizar en un Estado democrático, sino como una tarea más que debe dirigir la Fuerza Pública para conseguir la seguridad en los territorios. El PAO es una de las múltiples Estrategias que se plantean en la línea “Seguridad, autoridad y orden para la libertad: Defensa nacional, seguridad y colaboración ciudadana” del Pacto por la Legalidad del PND.275

Además, una de las funciones de la Comisión del PAO es el diseño de los lineamientos de política para la intervención en las Zonas Estratégicas de Intervención Integral para el control institucional del territorio” por parte de las diferentes entidades de Gobierno. Estas son zonas en lugares del país particularmente afectados por la violencia, en las cuales se promueve una “intervención integral y unificada del Estado” para generar la consolidación de condiciones de seguridad y paz. Las tareas de intervención para el control institucional en dichas zonas están fundamentalmente a cargo de la Fuerza Pública.

Claramente esto constituye un cambio sustancial en el enfoque del Estado colombiano frente a la labor de las personas defensoras de derechos humanos y la respuesta que se debe dar a la violencia ejercida contra ellas. Esta nueva y reducida visión implica la negación a considerar al Estado mismo como un factor de riesgo. Por ello dentro de la propuesta gubernamental no se contempla ninguna acción para conjurar los riesgos derivados de sus propias acciones; y la violencia contra personas defensoras se convierte en un argumento del Gobierno para justificar una estrategia de consolidación del territorio, a través de las ZEII, que se fundamenta en la acción militar y que no respeta la división de poderes, la subordinación de la autoridad militar a la civil, el orden democrático, los derechos humanos ni los compromisos de construcción de la paz. Así, el PAO dista mucho de ser el camino para garantizar la defensa de derechos humanos en Colombia.

Por otra parte, no hay evidencia de que la puesta en marcha de este Plan haya contribuido a mejorar las garantías para la defensa de derechos en Colombia en el tiempo que lleva vigente. La reforma a la Unidad Nacional de Protección es la parte del Plan que hasta el momento da muestras de avances concretos. Por su parte, según el reciente Informe del Secretario General sobre la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia, el Ministerio del Interior informó que en el marco del PAO “se habían celebrado 24 reuniones regionales para coordinar la respuesta del Estado en las zonas más afectadas”.276 Sin embargo, más allá de los casos puntuales abordados en cada reunión no existen indicadores que den cuenta de los impactos de dichas reuniones en la situación general de garantías para la defensa de los derechos humanos en aquellos lugares donde se han realizado. Tampoco hay indicadores de mejoría en la articulación o la efectividad de la respuesta estatal frente a la violencia contra personas defensoras gracias a la implementación del Pao. Y, por supuesto, los asesinatos y otras agresiones no han cedido.

Ante la continuidad de la violencia, la falta de resultados del mencionado Plan y la insistencia de la sociedad civil, en los últimos tres meses el Gobierno finalmente ha accedido a convocar a los escenarios de interlocución donde la sociedad civil participa y donde históricamente se han logrado avances. También ha accedido a abrir el diálogo sobre la puesta en marcha del Programa para mujeres defensoras y sobre la construcción de una política pública para personas defensoras. Sin embargo, la CNGS solamente ha sido convocada una sola vez durante este primer año de Gobierno.

Por otra parte, a pesar de que se han dado avances en la investigación de algunos casos recientes y de importantes muestras de voluntad por parte de Fiscalía General de la Nación, el grueso de los asesinatos y otras agresiones contra personas defensoras permanecen en la impunidad.277

En cuanto al Ministerio Público, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo convocan desde hace aproximadamente un año las Mesas por la Protección de la Vida, las cuales se reúnen con cierta periodicidad en aquellas zonas de mayor riesgo para las personas defensoras, y cuentan con una muy amplia participación de las diferentes instituciones del Estado, de la comunidad internacional y de la sociedad civil. En ellas se adelantan acciones de reconocimiento al trabajo de líderes locales, profundizan el diagnóstico de la situación de riesgo para las personas defensoras de la región y la adopción de medidas preventivas. A pesar de lo anterior, contribuyen al desgaste propio de la multiplicidad de escenarios, pues hasta el momento no han logrado articularse a las demás instancias existentes.

En conclusión, la falta de un enfoque fuertemente preventivo, la persistencia de la impunidad y de los problemas de articulación institucional; la apuesta por la protección material y el enfoque de seguridad basado en la consolidación territorial militarista; la falta de reconocimiento del Estado como un factor de riesgo y la negativa a implementar las medidas en materia de garantías que trae el Acuerdo de Paz, han llevado a que los múltiples y diversos esfuerzos institucionales desplegados en el último año hayan sido insuficientes para enfrentar la grave situación de violencia que enfrentan las personas defensoras de derechos humanos en Colombia.


271 Gallón, Gustavo. “Haciendo trizas la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.” Noviembre 22 de 2018. Disponible en: https://www.elespectador.com/opinion/haciendo-trizas-la-comision-nacional-de-garantias-de-seguridad-columna-824873
272 Acto Legislativo 02 de 2017 “por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
273 Decreto ley Número 154 del 3 de febrero de 2017 “Por el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”. Artículo 3. Funciones.
274 Coordinación Colombia Europa Estados Unidos; Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Paz y Democracia; La Alianza de Organizaciones Sociales y Afines por una Cooperación Internacional para la Paz y la Democracia en Colombia. “Respuesta de Estado en materia de Garantías para Líderes, Lideresas y Personas Defensoras de derechos humanos en Colombia. Elementos de análisis de las Plataformas de derechos humanos”. Bogotá, 4 de febrero de 2019.
275 Ver en este Informe Alberto Yepes, pág. 201
276 Consejo de Seguridad. Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia. Informe del Secretario General. 27 de junio de 2019. S/2019/530.
277 Remisión al otro artículo CCJ-CCAJAR